Sygn. akt III AUa 528/09

U Z A S A D N I E N I E

Sąd Apelacyjny, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w związku z rozpoznawaniem apelacji wniesionej przez ubezpieczonego Jana B. od wyroku Sądu Okręgowego, Sądu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2009 r. (sygn. akt XIV U 267/09) postanowił w trybie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawić Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które wzbudziło poważne wątpliwości, a którego treść została w sentencji postanowienia sformułowana następująco:

„Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z odwołania od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego odmawiającej, na podstawie art. 31, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 66 ze zm.) w związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego podjętych po 1 stycznia 1999 r.?”.

Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zostało sformułowane na tle następującego stanu faktycznego.

Ubezpieczony Jan B. (ur. 17 lipca 1947 r.) uprawniony od 1 października 1997 r. do emerytury wojskowej w wysokości 75 % podstawy jej wymiaru (decyzja o przyznaniu emerytury wojskowej została wydana w dniu 21 listopada 1997 r.) w dniu 10 grudnia 2008 r. wystąpił do Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z wnioskiem, w którym na podstawie art. 155, art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 oraz art. 157 § 2 k.p.a. i art. 32 ust. 1 oraz art. 48a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin domagał się: - ponownego ustalenia wysokości świadczeń emerytalnych wypłacanych przez wojskowy organy emerytalny po 1 stycznia 1999 r., - wypłacenia wraz z odsetkami kwot, które wynikają z różnicy między świadczeniami ustalonymi w wysokości według pierwotnego brzmienia ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, a faktycznie wypłaconymi po 1 stycznia 1999 r.,

- stwierdzenia - stosownie do kompetencji - nieważności decyzji waloryzacyjnych zapadłych po 1 stycznia 1999 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłanki określone art. 156 k.p.a. Organ emerytalny po rozpoznaniu powyższego wniosku wydał dwie decyzje: - pierwszą w dniu 16 grudnia 2008 r. odmawiającą na podstawie art. 31, art. 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej w związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., - drugą w dniu 17 grudnia 2008 r. odmawiającą na podstawie art. 31, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 48a wojskowej ustawy emerytalnej ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno - rentowego i wypłaty odsetek. W uzasadnieniu pierwszej z tych decyzji organ emerytalny podniósł, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, winno być rozpatrzone na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, który stanowi samodzielną podstawę prawną do unieważnienia decyzji, ale odbyć się to może tylko z urzędu. Oznacza to, według organu emerytalnego, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wadliwych na wniosek może się odbyć w ramach ponownego ustalenia, tj. w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże weryfikacja decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. nie prowadzi do ustalenia podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Przyjęty sposób waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych jest właściwy i nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, które jest przesłanką do zastosowania art. 156 k.p.a. Wobec powyższego, decyzje waloryzacyjne wydane po 1 stycznia 1999 r. nie mogą być wyeliminowane z obrotu prawnego z formalnego punktu widzenia – na wniosek, a jednocześnie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Obie decyzje zawierały pouczenie o możliwości wniesienia od nich odwołania do Sądu Okręgowego, Sądu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie i obie decyzje stały się przedmiotem odwołania ubezpieczonego do Sądu Okręgowego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. oba odwołania oddalił. Sąd ustalił, że ubezpieczony w odwołaniu domagał się uchylenia w całości decyzji z dnia 16 i 17 grudnia 2008 r., jak również wszystkich decyzji wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. oraz zobowiązania organu emerytalnego do przeliczenia emerytury wojskowej wnioskodawcy i wypłacenia wyrównania wraz z odsetkami. Organ emerytalny wnosił o oddalenie odwołań od obu decyzji. Z ustaleń Sądu Okręgowego poczynionych na podstawie akt rentowych wynika, że decyzją z dnia 21 listopada 1997 r. przyznano ubezpieczonemu poczynając od dnia 1 października 1997 r. emeryturę wojskową ustalając wysługę emerytalną w wymiarze 31 lat służby wojskowej w Wojsku Polskim. Emerytura wynosi 75 % podstawy jej wymiaru obliczonej ostatecznie według stawek obowiązujących w dniu 1 października 1998 r. Kolejnymi decyzjami: - z dnia 11 marca 1999 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 104,30 %, - z dnia 8 czerwca 1999 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 108,64 %,

- z dnia 30 maja 2000 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 104,30 %,

- z dnia 8 czerwca 2001 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 112,70 %,

- z dnia 6 czerwca 2002 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 100,50 %,

- z dnia 12 marca 2003 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 103,70 %,

- z dnia 9 marca 2004 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 101,80 %,

- z dnia 10 marca 2006 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 106,20 %,

- z dnia 5 marca 2008 r. dokonano waloryzacji emerytury wskaźnikiem 106,50 %. Wyrok oddalający odwołania od obu decyzji zapadł w tak ustalonym stanie faktycznym. W odniesieniu do podstawy prawnej rozstrzygnięcia podjętego w stosunku do odwołania od decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r. Sąd Okręgowy podniósł, że niewątpliwie uprawnienie do emerytury wojskowej od dnia 1 października 1997 r. ubezpieczony nabył na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 roku o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r., Nr 10 poz. 36), której art. 6, normujący waloryzację, w brzmieniu pierwotnym obowiązywał do dnia 31 grudnia 1998 r. Poczynając od dnia 1stycznia 1999 r. nadane mu zostało inne brzmienie, a dokonano tego art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118). Zgodność art. 159 pkt 1 ustawy z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 1999 r., w sprawie o sygn. akt K 4/99, orzekł, że art. 159 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do powoływania się przez ubezpieczonego na art. 1 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach - uchylony z dniem 1 października 2003 r. – Sąd Okręgowy stwierdził, że przepis ten nie miał zastosowania do skarżącego, który został zwolniony ze służby w dniu 30 września 1997 r. Przepis ten, zdaniem Sądu, nie miał żadnego wpływu na wydane po dniu 1 stycznia 1999 r. decyzje waloryzacyjne, których podstawę prawną stanowił art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, znowelizowany w sposób zgodny z Konstytucją.

Sąd Okręgowy wobec powyższego stanął na stanowisku, że waloryzacje emerytury wojskowej wnioskodawcy dokonane po dniu 1 stycznia 1999 r. przez wojskowy organ emerytalny są zgodne z prawem i dokonano ich w sposób prawidłowy, brak jest więc podstaw do ponownego ustalania wysokości świadczenia w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. W kontekście powyższej konkluzji zgodności z prawem decyzji waloryzacyjnych Sąd Okręgowy stanął na stanowisku, iż żądanie ubezpieczonego zgłoszone w dniu 10 grudnia 2008 r. stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji waloryzacyjnych wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. zostało prawidłowo rozpatrzone decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. katalog uchybień pozwalających stwierdzić nieważność decyzji jest zamknięty, ubezpieczony wskazywał jako przyczynę swojego wniosku rażące naruszenie prawa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy jest ono widoczne od razu, „na pierwszy rzut oka”. W ocenie Sądu Okręgowego, nie można mówić, aby przy wydawaniu decyzji waloryzacyjnych nastąpiło naruszenie prawa. Decyzje waloryzacyjne zapadły w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, przy zastosowaniu prawidłowych wskaźników waloryzacji. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania, iż zachodzi inna przyczyna nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując Sąd Okręgowy stwierdził, że organ emerytalny w sposób prawidłowy wydał dwie skarżone w sprawie decyzje, wobec czego nie było podstaw do uwzględnienia odwołań.

Apelację od wyroku Sądu Okręgowego złożył wnioskodawca.

Apelujący zaskarżył wyrok w całości, co potwierdził na rozprawie apelacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin w jego brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r., a tym samym uznanie, iż zasady waloryzacji emerytury wojskowej w nim określone znajdują zastosowanie także w stosunku do osób, które pobierały emeryturę w dniu 1 stycznia 1999 r., pomimo braku wyraźnego zapisu ustawowego w tym przedmiocie, jak również poprzez błędną wykładnię art. 159 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach w jego brzmieniu na dzień 1 stycznia 1999 r., polegające na przyjęciu, iż wprowadzona na jego podstawie pośrednio zmiana zasad waloryzacji emerytur wojskowych obejmuje także te osoby, które pobierały emeryturę wojskową w dniu 1 stycznia 1999 r. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa procesowego, to dotyczył on niewłaściwego zastosowania art. 477¹⁴ § 1 k.p.c., w sytuacji, gdy podniesione w uzasadnieniu dowody powinny zostać uwzględnione w oparciu o art. 477¹⁴ § 2 k.p.c. Sformułowany również został zarzut usankcjonowania wadliwych prawnie decyzji wojskowego organu emerytalnego poprzez orzeczenie, że są wydane w oparciu o obowiązujące prawo.

Wskazując na te zarzuty apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie odwołania i zobowiązanie organu emerytalnego do wyliczenia wysokości waloryzowanych należności wraz z należnymi odsetkami za okres od 1 stycznia 1999 r. do dnia wydania wyroku lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenie wyroku i poprzedzających go decyzji, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi emerytalnemu.

W uzasadnieniu apelacji ubezpieczony skupił się w zasadzie na argumentacji dotyczącej merytorycznej wadliwości decyzji z dnia 17 grudnia 2008 r. odmawiającej ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno - rentowego i wypłaty odsetek, wadliwości będącej konsekwencją nieprawidłowości poszczególnych decyzji waloryzacyjnych. Jednakże zakresem zaskarżenia objął także wyrok Sądu Okręgowego w części oddalającej odwołanie od decyzji odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., a wobec tego, że będąc zobligowanym z mocy, stosowanego poprzez art. 391 § 1 k.p.c., art. 202 zdanie drugie k.p.c. do rozważenia z urzędu tych przyczyn powodujących odrzucenie pozwu (niewątpliwie tę rolę w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych pełni odwołanie), które są także przyczynami nieważności postępowania, Sąd Apelacyjny uznał, że poważną wątpliwość budzi zagadnienie dopuszczalności rozpoznawania przez sąd powszechny odwołania od decyzji organu rentowego, która zawiera rozstrzygnięcie w odniesieniu do żądania ubezpieczonego stwierdzenia nieważności uprzednio zapadłej (zapadłych, jak w niniejszej sprawie) decyzji emerytalno – rentowej, przy czym w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie to przybrało kształt odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r., ale zdarzały się już decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rentowej (wydane przez Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji). W ocenie Sądu Apelacyjnego, waga tego zagadnienia wynika z coraz liczniejszych wniosków ubezpieczonych zawierających żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy rentowe w przedmiocie świadczeń emerytalno – rentowych oraz praw lub zobowiązań w zakresie ubezpieczeń społecznych, wobec czego do sądów powszechnych i sądów administracyjnych wpływają odpowiednio odwołania/skargi od decyzji wydanych w wyniku rozpoznania takich żądań i, jak wynika z orzecznictwa, powstały istotne wątpliwości i rozbieżności w kwestii, czy tego rodzaju sprawy należą do właściwości sądów powszechnych czy sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, przed wskazaniem istniejących w orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych rozbieżności należy przedstawić rozwiązania ustawowe znajdujące się w poszczególnych ustawach składających się na system zabezpieczenia społecznego.

I tak przepis art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej ustawą systemową), dodany od dnia 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że możliwości działania z urzędu przez ZUS w stosunku do decyzji ostatecznych i nie zaskarżonych do właściwego sądu są zatem szersze od uprawnień strony w tym zakresie, gdyż obejmują uchylenie, zmianę lub unieważnienie decyzji, na zasadach określonych w k.p.a. Jednakże z mocy ustępu 4 art. 83a ustawy systemowej przepisu między innymi ust. 2 nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości, co oznacza wyłączenie stosowania trybu przewidzianego w ust. 2 art.83a ustawy systemowej, w stosunku do emerytur i rent. Takie też stanowisko zostało zaprezentowane w glosie Krzysztofa Ś. do wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt III AUa 1078/07 (Orzecznictwo Sądów Polskich z 2009 r. Nr 7 - 8, poz.78). Glosator stanął na stanowisku, że skoro art. 180 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje na konieczność stosowania przepisów ubezpieczeniowych, jeżeli określone kwestie zostały uregulowane odrębnie, to należałoby uznać, że w zakresie dotyczącym ustalania prawa do emerytury przepisem szczególnym są zarówno przepisy ustawy o emeryturach i rentach, jak i ustawy systemowej w zakresie, w jakim odnoszą się do ustalania świadczeń emerytalno – rentowych i ich wysokości. Ustawodawca przesądził, iż w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur nie stosuje się możliwości uchylenia, zmiany bądź unieważnienia na zasadach przewidzianych w k.p.a. Wzruszenie decyzji organu rentowego w zakresie dotyczącym ubezpieczenia emerytalnego – jego fazy realizacyjnej – może następować wyłącznie na zasadach określonych w art. 107 i następnych ustawy o emeryturach i rentach.

Przepis art. 83a ustawy systemowej stosuje się odpowiednio poprzez odesłanie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych rolników, bowiem ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w tym zakresie nie zawiera regulacji. Jakkolwiek, w ocenie Sądu Apelacyjnego, już na wstępie powstaje problem, czy ten przepis ustawy systemowej może być stosowany w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent z ubezpieczenia społecznego rolników i ich wysokości, ze względu na treść ust. 4 art. 83a ustawy systemowej, przy czym uwagę zwraca, że w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników znajduje się odpowiednik art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) w postaci art. 44 ust. 2.

Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm., zwana dalej wojskową ustawą zaopatrzeniową) regulująca zaopatrzenie emerytalne z budżetu państwa na zasadach analogicznych, jak w przypadku innych służb mundurowych, objętych ustawą zaopatrzeniową z 18 lutego 1994 r., zawiera w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji następujące unormowanie, wprowadzone od dnia 30 lipca 2005 r. ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1085). Od tego dnia do art. 32 ustawy zaopatrzeniowej wojskowej – odpowiednikiem tego przepisu w ustawie zaopatrzeniowej służb mundurowych jest art. 33 - dodano ust. 2 w brzmieniu: „Decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego”. Jeśli chodzi o ustawę zaopatrzeniową służb mundurowych, to jej art. 33 nie został znowelizowany i brak w niej przepisu o treści przytoczonej powyżej, wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej wojskowej. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej od dnia 30 lipca 2005 r. ustawę zaopatrzeniową wojskową wynika, że wprowadzając przedmiotową regulację wzorowano się na art. 83a ustawy systemowej, który jednak wyłączył omawiany tryb w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości, a przecież ustawa zaopatrzeniowa wojskowa, zresztą, jak zaopatrzeniowa służb mundurowych, w głównej mierze normuje kwestie prawa do świadczeń zaopatrzeniowych. Z powyższego wynika, że ustawodawca w traktowaniu świadczeń emerytalno - rentowych z zaopatrzenia emerytalnego służb w porównaniu ze świadczeniami z ubezpieczeń społecznych nie zachowuje konsekwencji i jednolitości. Przechodząc teraz do rozbieżności w orzecznictwie, zaistniałych na tle przedstawionych unormowań, a więc już po dodaniu art. 83a do ustawy systemowej i po dodaniu ust. 2 do art. 32 wojskowej ustawy zaopatrzeniowej, należy podać, że: I) w następujących sprawach Naczelny Sąd Administracyjny uznał właściwość sądu administracyjnego: 1) sygn. akt I OSK 1588/06, w której w dniu 19 grudnia 2006 r. zapadło postanowienie o uchyleniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Polityki Społecznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa do zasiłku chorobowego; 2) sygn. akt II GSK 475/07, w której w dniu 4 kwietnia 2008 r. zapadł wyrok uchylający wyrok WSA w Warszawie i przekazujący do ponownego rozpoznania sprawę ze skargi na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustania ubezpieczenia społecznego rolników; 3) sygn. akt II GSK 375/06, w której w dniu 12 kwietnia 2007 r. zapadło postanowienie o uchyleniu postanowienia WSA w Warszawie i przekazaniu do ponownego rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustania ubezpieczenia społecznego rolników; 4) sygn. akt II GSK 240/08, wyrok z dnia 3 lipca 2008 r. oraz 5) sygn. akt II GSK 245/08 wyrok z dnia 15 lipca 2008 r., przy czym obie sprawy zostały wszczęte na skutek wniesienia skargi, jak wyżej w pkt 3, na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustania ubezpieczenia społecznego rolników. II) w następujących sprawach Naczelny Sąd Administracyjny uznał właściwość sądu powszechnego: 1) sygn. akt I OSK 297/07, w której postanowieniem z dnia 20 listopada 2007 r. uchylony został wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji emerytalnych, a skargę odrzucono; 2) sygn. akt I OSK 1852/07, w której postanowieniem z dnia 5 grudnia 2008 r. uchylono wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rewaloryzacji emerytury na podstawie ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, a skargę odrzucono; 3) sygn. akt I OSK 420/08, w której postanowieniem z dnia 25 lutego 2009 r. uchylony został wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie nierozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 1991 r. o rewaloryzacji świadczenia, a skargę odrzucono. Jeśli chodzi o orzeczenia sądów powszechnych zapadłe po dokonaniu opisanych powyżej zmian w stanie prawnym, to Sąd Okręgowy w Elblągu postanowieniem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt IV U 3328/07 (LEX nr 346947) stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej sprawę z odwołania ubezpieczonego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. „o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS”. Jak wynika z ustaleń powyższego postanowienia odwołanie zostało wniesione od decyzji ZUS Oddział w E. z dnia 31 października 2007 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Zakładu z dnia 18 września 2006 r. odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 sierpnia 2006 r. odmawiającej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Decyzja z dnia 31 października 2007 r. została wydana po przekazaniu przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania Zakładowi wniosku ubezpieczonego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 września 2006 r. Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego spotkało się z aprobatą w powołanej już wyżej glosie do wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. Sąd Okręgowy przyjął, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy systemowej wobec treści jego ust. 4 nie ma zastosowania do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji rentowej. Zastosowanie w takim przypadku znajdują przepisy k.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, co oznacza, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest minister ds. zabezpieczenia społecznego. Sąd Okręgowy podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz jest postępowaniem samodzielnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Postępowanie to kończy się decyzją podejmowaną przez organ administracji publicznej i orzekanie w tej kwestii byłoby naruszeniem kompetencji właściwego organu administracji publicznej. Sąd Apelacyjny chciałby jeszcze zwrócić uwagę, że w piśmiennictwie pojawił się pogląd, że weryfikacja decyzji organów rentowych nie powinna być pozostawiona wyłącznie kognicji sądów ubezpieczeń społecznych, bowiem ich zadanie polega na merytorycznym rozstrzyganiu o prawie do świadczeń i ich wysokości, których podstawy zostały określone w przepisach materialnego prawa ubezpieczeń społecznych. Sądy powszechne nie mają natomiast kompetencji do badania legalności decyzji organów rentowych i w tym zakresie celowe wydaje się posiłkowanie się nadzwyczajnymi trybami procedury administracyjnej, gdyż w ten sposób umożliwia się kontrolę decyzji organów rentowych obarczonych tego rodzaju wadami – przede wszystkim wymienionymi w art. 156 k.p.a. – które wpływają na postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, ale nie dają się usunąć w postępowaniu odwoławczym przed sądem powszechnym (por. Kamil Antonów: „Wybrane zagadnienia stosowania przepisów k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych”. Praca i Zabezpieczenie Społeczne Nr 10 z 2007 r., str. 27).

Przechodząc do meritum należy podnieść, że Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego, pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, które są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym, a których definicję formułuje art. 476 § 2 i 3 k.p.c. W rozumieniu tych przepisów sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych jest sprawa, w której wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących między innymi ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, a także sprawa wszczęta na skutek niewydania decyzji we właściwym terminie. W tym miejscu, w ocenie Sądu Apelacyjnego, odnosząc się do użytego przez ustawodawcę określenia „decyzji dotyczących emerytur i rent”, ważne wydaje się stwierdzenie, że posłużenie się takim określeniem oznacza, że wydane przez organ rentowy decyzje związane z emeryturą bądź rentą, będą podlegały zaskarżeniu do sądu powszechnego. Chodzi o decyzje mające związek z emeryturami i rentami, odnoszące się do tego przedmiotu. Nie chodzi więc tylko o decyzje w sprawach emerytur i rent w wąskim znaczeniu. Przy takim rozumieniu sprawy ubezpieczeniowej, jeśli decyzja organu rentowego odnosi się do emerytury czy renty, to wniesione od niej odwołanie inicjuje sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych, cywilną w znaczeniu formalnym, a więc rozpoznawaną przez sąd powszechny. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Przepis ten wyraża zasadę dopuszczalności drogi sądowej i domniemanie drogi sądowej we wszystkich sprawach cywilnych. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych w art. 31 ust. 1 stanowi, że prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, od której to decyzji – ust. 4 - przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje stosownie do ust. 5 art. 31 również w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w terminie określonym w ust. 3. Art. 32 ustawy zaopatrzeniowej zarówno w ust. 1, jak i 2, odnosi się do decyzji, których wydanie przewiduje art. 31. Ust. 2 art. 32 używa pojęcia „decyzje ostateczne”, art. 32 ust. 1 pojęcia „uprawomocnienia się decyzji”. Pojęcie decyzji ostatecznej wynika z art. 16 § 1 k.p.a. Są to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Od decyzji wydawanych na podstawie art. 31 ustawy zaopatrzeniowej w ogóle nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Tak więc ust. 2 art. 32 dotyczy wydanych na podstawie art. 31 decyzji, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Mogą one być - tylko i wyłącznie z urzędu - przez organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli wojskowy organ emerytalny stosując zasady przewidziane w k.p.a. może zmienić, uchylić, bądź stwierdzić nieważność decyzji, nie kontrolowanej przez sąd powszechny, której materię stanowi prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tego zaopatrzenia. Stwierdzenie nieważności, odmowa stwierdzenia nieważności takiej decyzji bądź odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyrażone – w formie decyzji – np. poprzez odmowę wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji (jak w niniejszej sprawie), czy odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, następuje na zasadach określonych w k.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy poza kontrolą pozostawać nie może. Poważne wątpliwości natomiast budzi kwestia, czy wniesione od niej odwołanie wszczyna postępowanie w sprawie cywilnej w znaczeniu formalnym w sytuacji, gdy brak jest wyraźnego określenia w ustawie, że odwołanie od takiej decyzji przysługuje również do sądu powszechnego i czy ten rodzaj sprawy nosi przymioty sprawy cywilnej wobec tego, że choć decyzja, od której zostało złożone odwołanie, w ogóle odnosi się do materii zaopatrzenia emerytalnego, tej materii dotyczy (emerytur i rent - art. 476 § 2 pkt 2 k.p.c.), to jednak ma to miejsce poprzez zastosowanie instytucji właściwych dla procedury administracyjnej, wobec czego w ramach odwołania od takiej decyzji ocenie siłą rzeczy podlegać będzie także prawidłowość zastosowania czy odmowy zastosowania tych instytucji, aczkolwiek w sprawie co do zasady dotyczącej tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja wydana na podstawie art. 31 ustawy zaopatrzeniowej. W kontekście powyższego należy podkreślić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), wydane na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo zainteresowanego do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, które podlega merytorycznej ocenie jedynie sądu powszechnego. Konsekwencją wykładni, że sprawą cywilną nie jest sprawa z odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy w związku z art. 31, byłaby sytuacja tego rodzaju, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja wojskowego organu emerytalnego. Powyższe przemawia za przyjęciem, że odwołanie od decyzji, której prawną podstawę wydania stanowi art. 32 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej wszczyna sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 pkt 2 k.p.c.

W opozycji do powyższego znajduje się ugruntowany w orzecznictwie pogląd (por. postanowienie SN z dnia 28 maja 2002 r., II UKN 356/01), że: „Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (…). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego i kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania, pozostaje poza przedmiotem tego postępowania. W związku z tym jest oczywiste, że wśród przewidzianych w art. 477 ⁹ § 3, 477¹⁰ § 2 i art. 477¹⁴ k.p.c. sposobów rozpoznania odwołania przez sąd nie przewidziano stwierdzania nieważności decyzji organu rentowego, nawet przy odpowiednim stosowaniu art. 180 § 1 k.p.a.

Sąd ubezpieczeń społecznych - jako sąd powszechny - może i powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981 nr 8, poz. 142, z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985 nr 8, poz. 108 oraz z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985 nr 5-6, poz. 65), jako przedmiotu odwołania. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego tylko postępowania.

W wypadkach innych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w przepisach, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.”

Nawiązując do tego poglądu należy podnieść, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w powołanym wyżej postanowieniu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej. Toczy się ono w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli przedmiot wydanej w wyniku tego postępowania decyzji nosi charakter administracyjnoprocesowy, aczkolwiek przynajmniej w niektórych sytuacjach w nawiązaniu do materialnoprawnych aspektów.

Argumentem przemawiającym za odmową przyznania przedmiotowej sprawie przymiotu sprawy cywilnej stoi również argument tego rodzaju (por. postanowienie NSA z 19 grudnia 2006 r., I OSK 1588/06), że jeżeli postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności organu administracyjnego, to w sprawie wynikającej z działalności lub bezczynności tego organu właściwy jest sąd administracyjny. Natomiast, jeżeli postępowanie to ma polegać na końcowym załatwieniu sprawy administracyjnej przekazanej sądowi, to w grę będzie wchodziła właściwość sądu powszechnego.

W tym stanie rzeczy Sąd Apelacyjny uznał przedstawienie Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego za uzasadnione.

Sędziowie PRZEWODNICZĄCY

Grażyna Bobrowska Witold Okniński

Magdalena Kostro - Wesołowska